Mécanisme de vote par lequel il est demandé à la population de donner directement son avis sur une question déterminée, l'autorité politique restant ensuite juridiquement libre de se distancier du choix ainsi posé voire d'aller à son encontre.
Autre appellation : référendum consultatif
La consultation populaire et le référendum sont deux mécanismes de démocratie directe. Dans le langage courant, les deux notions sont bien souvent confondues. Pourtant, il importe de les différencier car, si les réalités qu'elles désignent respectivement se recouvrent partiellement, elles se distinguent également par une différence essentielle.
Dans le cas d'une consultation populaire comme dans celui d'un référendum, la population est invitée à voter directement sur une ou des questions bien déterminées afin d'exprimer sa volonté. Et dans les deux cas, les résultats se mesurent en nombre de voix exprimées en faveur de chaque option, ce qui permet de trancher l'alternative proposée (pour ou contre tel projet ; choix entre plusieurs options ; etc.).
En revanche, la portée juridique de la réponse apportée par la population diffère sensiblement selon le mécanisme envisagé. En effet, lors d'une consultation populaire, la population est simplement amenée à marquer sa préférence entre deux ou plusieurs décisions possibles sur un sujet donné ; le résultat consiste donc en un simple avis, que les autorités sont ensuite libres de suivre ou non. À l'inverse, lors d'un référendum, il est demandé à la population d'exercer un pouvoir décisionnel sur un sujet donné ; le choix de la population s'impose ensuite aux autorités. Sur le plan juridique, ce point de distinction est fondamental. Dans la pratique toutefois, il est moins marqué : en effet, il peut être politiquement malaisé pour les autorités de ne pas se conformer à la solution préconisée par la population à l'occasion d'une consultation populaire, surtout si celle-ci a fait l'objet d'une participation élevée.
Une consultation populaire peut être nationale ou être organisée à un niveau de pouvoir inférieur. Dès lors, elle peut porter sur différents niveaux de normes. Elle peut mettre en débat un projet de Constitution ou porter sur une révision de la Constitution. Elle peut également porter sur la confirmation, la modification ou l'abrogation d'une norme nationale, régionale ou locale. En fonction du niveau auquel elle s'applique, elle peut porter soit sur une thématique qui concerne le pays ou la région dans son entièreté, soit sur une problématique plus locale (comme l'implantation d'une infrastructure dans une commune).
L'initiative de l'organisation d'une consultation populaire peut provenir, selon les règles en vigueur, d'une assemblée politique, d'un pouvoir exécutif (gouvernement, collège communal, etc.) ou de la population elle-même. Dans ce dernier cas, il faut qu'une proportion ou un nombre déterminé de citoyens demandent le recours au vote dans telle ou telle matière, l'autorité concernée étant contrainte d'organiser la procédure de vote si le seuil fixé est atteint.
Il n'est pas rare que la Constitution ou la loi interdise d'organiser une consultation populaire sur certains sujets (ou, au contraire, y oblige) : questions fiscales, comptes, budgets ou taxes ; ratification de traités internationaux ; rétablissement de la peine de mort ; droits fondamentaux ; etc. Les sujets écartés, lorsqu'il en existe, sont considérés comme trop fondamentaux pour être mis en jeu ou susceptibles de conduire à des controverses trop profondes (par exemple, de nourrir un vote de protestation ou une campagne ciblant certaines personnes ou certains groupes).
Les conditions imposées aux citoyens pour pouvoir participer à une consultation populaire peuvent être plus souples que les conditions permettant de bénéficier du droit de vote, qu'il s'agisse de l'âge minimum requis ou de la nationalité.
En Belgique, la consultation populaire organisée le 12 mars 1950 pour chercher une issue à la Question royale reste la seule qui ait été organisée à l'échelle de tout le pays ; il s'agissait là d'une initiative exceptionnelle, due à des circonstances très particulières. En effet, le mécanisme de la consultation populaire n'est pas prévu au niveau fédéral par la Constitution belge, qui constitue pourtant le cadre de référence quant à la définition de la manière dont les pouvoirs s'exercent. La section de législation du Conseil d'État et la doctrine juridique majoritaire considèrent dès lors que la consultation populaire fédérale ne pourrait être autorisée que si la Constitution était modifiée en ce sens.
La consultation populaire est par contre autorisée au niveau régional (article 39bis de la Constitution) ainsi qu'au niveau des provinces et des communes (article 41 de la Constitution). Toutefois, diverses balises limitent la liste des matières pouvant faire l'objet d'une consultation populaire régionale, provinciale ou communale.En outre, à l'heure actuelle, la possibilité d'organiser une consultation populaire régionale n'est encore effective qu'en Région wallonne, cette Région étant la seule à avoir adopté un décret spécial à cet égard. Dans les deux autres Régions, cette possibilité reste toujours suspendue à l'adoption préalable d'un décret spécial organique (en Région flamande) ou d'une ordonnance spéciale organique (en Région de Bruxelles-Capitale). Il est à noter que, les lois communales et provinciales ayant été régionalisées, ce sont les Régions qui sont compétentes pour définir les modalités d'organisation des consultations populaires dans les communes et les provinces.
